黄华珍：善用新规解决存量PPP项目困境

2014—2025年这十年间，PPP模式在中国经历了“引进—兴起—降温”的完整周期。当前，一些存量PPP项目面临推进僵局、收支不平衡等困境。

存量PPP项目的众多问题得不到有效解决，项目拖延、迟滞等成为普遍现象。不少专家忧虑，长此以往，可能引发投资人财务困境，进而牵一发动全身，引发民生保障问题，以及金融机构呆坏账等系统性风险。

今年8月，国办转发财政部《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》（下称“新规”）提出，对于在建项目，地方政府要优先实施具有一定收益的项目，持续保障项目建成完工；对接近完工的项目，要抓紧推进建设、及时验收决算、及早投入运营；对推进缓慢的项目，要进一步论证，研究压缩实施规模、优化建设标准、调整配套建设内容等，减少不必要的建设成本，原则上不得超出已核定概算总投资。

此后，财政部有关负责人就新规答记者问时表示，政府方、金融机构、社会资本方均表示，希望公开出台一份管总的指导性文件，进一步明确政策预期、回应各方关切，加力支持各方同题共答，齐心协力支持PPP存量项目顺畅实施。

8月28日，经济观察报就新规出台对PPP各个参与方的影响进行了报道，并对存量PPP项目面临的一系列难题及解决方案等问题，专访了大成律师事务所高级合伙人黄华珍。黄华珍长期从事基础设施投融资法律服务，为众多PPP项目提供从设立到退出的全过程服务。

黄华珍认为，新规至少释放出一个强烈的信号：对存量PPP项目融资并非违法行为。此前，不少机构担心这是否会产生“增加地方政府隐性债务”的风险，新规也回答了这一问题，即“不得要求地方政府或相关部门出具承诺或证明文件”。通常，只要没有额外要求地方政府出具承诺文件，对PPP项目的融资就不涉及增加地方政府隐性债务问题。

黄华珍表示，不少存量PPP项目受经济增长承压影响，使用者付费低于预期，而地方政府补贴更常出现拖欠情况，“新官不理旧账”的现象十分严重。有的地方政府甚至以PPP项目涉及隐性债务为由拒不支付补贴，在提前终止项目时，也拒不将应付补贴计入补偿金。新规明确提出“要按绩效结果及时付费，不得以拖延竣工验收时间、延迟绩效评价等方式拖欠付费”，直指实践中存在的费用拖欠问题。

经济观察报：新规提出分类推进在建项目，这对于当下存量项目的困局能起到多大作用？

黄华珍：针对在建项目，PPP新机制（115号文）规定，2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前未完成招标采购程序的项目，以及后续新实施的政府和社会资本合作项目，均应按照PPP新机制执行。但在新旧划断问题上，实操层面执行更为严格，且出于规避问责的考虑，不少地方对推进旧机制项下的项目建设态度更为犹豫。比如有一个水务项目，虽在2023年2月前完成招标，但地方政府迟迟不愿按原合同推进项目建设，认为按新机制执行更为妥当，可该项目并不具备新机制下的付费基础。

新规对存量在建项目提出了具体指导意见：一是接近完工的项目要抓紧推进、及时验收决算、及早投入运营，二是有一定收益的项目要保障建成完工，三是推进缓慢的项目要优化、压缩、调整，四是2024年底前未开工的项目原则上不再采取PPP存量项目模式实施。PPP项目投资人可依据此规定，与地方政府沟通项目推进事宜，对于在项目建设上犹豫不决的政府方而言，该规定也为其规范开展在建存量项目提供了明确指导。

经济观察报：新规对保障在建项目融资需求提出了一系列要求，这对缓解存量 PPP项目融资难的问题能有多大帮助？

黄华珍：PPP新机制出台后，不少金融机构对存量PPP项目持观望态度，一些处于政策模糊地带的项目面临融资困难，部分机构因担心政策变化导致项目出现风险，不愿意按照原定计划放款。对此，新规明确要求金融机构积极支持在建项目融资，已签约项目要依法履约，未签约项目要合理确定信贷条件，不得无故终止信贷审批流程。

其中，“不得抽贷断贷”的规定，对于存量在建项目的稳妥推进具有积极意义。但需要注意的是，PPP新机制发布至今已近三年，其间不少项目已通过保理、保险债权计划、信托等其他渠道完成融资，然而绝大多数此类融资依赖的是投资人主体信用，而非项目自身的融资能力，这给投资人带来了较大的压力。由于立法难免存在滞后性，目前尚无法确定该规定能在多大程度上助力存量PPP项目开展项目融资。

不过，我认为新规至少释放出一个强烈的信号：对存量PPP项目融资并非违法行为。此前，不少机构担心这一行为是否会“增加地方政府隐性债务”，新规也对此作出回应，明确“不得要求地方政府或相关部门出具承诺或证明文件”——通常情况下，只要没有额外要求地方政府出具承诺文件，对PPP项目的融资就不涉及增加地方政府隐性债务问题。

但隐性债务本身是非常复杂的问题。此前，财政部在10号文中指出，“对合法合规的PPP项目的财务支出并非政府隐性债务”，可何为“合法合规”，不同主体有不同理解，尤其是审计机构有其独立判断标准。实践中，甚至有部分项目可能会被主动纳入地方政府隐性债务范畴，以争取债务置换机会。因此，我们建议金融机构应在投资或贷款合同中声明：一旦项目涉及增加地方政府隐性债务，相关投资或贷款应提前终止，以此构建项目合规防线。此外，签约前的合规审查也至关重要。

经济观察报：当前存量PPP项目的主要问题是地方政府欠费，新规对此也作出一系列要求，你如何看待这些要求？

黄华珍：受经济增长承压影响，不少存量PPP项目的使用者付费低于预期，地方政府补贴则更常出现拖欠情况，“新官不理旧账”的现象十分严重。有的地方政府甚至以PPP项目涉及隐性债务为由拒不支付补贴，在项目提前时，也拒不将应付补贴计入补偿金。

新规明确提出“要按绩效结果及时付费，不得以拖延竣工验收时间、延迟绩效评价等方式拖欠付费”，直指实践中存在的费用拖欠问题；还进一步指出“经认定涉及拖欠企业账款的，要按照国家有关规定及时妥善解决”。事实上，针对欠款问题，此前《保障中小企业款项支付条例》《中共中央国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》《中共中央办公厅国务院办公厅关于解决拖欠企业账款问题的意见》等制度，已为企业提供了救济渠道，投资人可利用这些规定与政府方进行沟通协商。

但需要注意的是，新规特别强调“按效付费”——尽管这一规定是对前期系列政策的重申，并无新意，但随着无故拖欠的渠道被阻断，未来是否会出现地方政府借绩效考核之名克扣付费，目前尚难判断，且目前在审计结算过程中，政府方与投资人已出现一些纠纷。

至于新规对政府付费的促进作用有多大，其实早在PPP机制引入我国之初，就有学者提及政府信用建设问题；可时隔十年，系统化的政府信用建设仍未落地。新规出台之前，专家也呼吁加强政府诚信约束机制建设，但除了前述零散的措施外，新规并未在这一领域发力。

经济观察报：近年来地方政府提出降低“双率”，新规也提出通过降本增效再谈判解决问题，这对破解存量PPP项目困境能起到多大作用？

黄华珍：存量PPP项目谋划时，恰逢融资成本较高的时期，特别是一些非标项目，融资成本接近7%—8%；同时早期PPP项目的投资收益率也很高，有的甚至达到15%。近年来，随着利率下行，融资成本逐步降低，中央多次提出“金融要向实体让利”。

客观来看，在经济增长承压的背景下，维持较高的融资成本与投资成本，不利于缓解地方政府财政压力。与其让项目陷入困境，产生更多成本消耗，不如各方重新坐下来，就核心交易条件进行磋商——金融机构和投资人以降低收益率为代价，换取回报的确定性。从宏观层面而言，这有利于公众以合理成本获得基础设施服务。

新规对此作出了明确规定：“鼓励支持社会资本方、金融机构、政府方平等沟通、互惠让利，科学优化PPP存量项目实施内容、合作期限、融资利率、收益指标等要素，共同降低项目运营成本，提高公共服务供给效率，实现持续稳健运营”“鼓励金融机构与社会资本方平等协商，采取包括但不限于调整还款计划、降低利率、展期等方式，合理优化融资结构，支持项目持续稳健运行”“政府方要与社会资本方平等协商，合理调整项目投资回报率、资金折现率等指标，适当延长合作期限，建立运营成本控制机制，平滑地方财政支出。”

当然，再谈判的具体实施面临不少实际问题。例如，在审计、巡视等事后监督日趋严格的背景下，让利到什么程度才具有合理性？若投资人为公众的非标金融产品，该如何实现融资成本降低？在追责文化日益浓厚的环境中，又该如何合法合规地设计项目交易结构与条款？我曾遇到这样的情况：政府方与投资人就项目提前退出的补偿条款发生争议，投资人担心涉及国有资产流失风险，各方也均担心合规问题，最终导致项目迟滞不前。

对此，建议引入专业人士推进项目争议解决。例如美国底特律破产时，就曾建立专门的解决机制，引入相关领域专家，共同推动在关键问题上达成共识。

经济观察报：在项目实际操作中，地方政府的态度和积极性如何？

黄华珍：过去几年里，我参与过一些项目的诉讼与仲裁程序，也看到投资人为化解问题PPP项目作出了多元化努力——司法程序往往是最后的无奈选择。不少项目通过收并购、不良资产盘活、“瘦身”、优化、转让等形式，积极推进问题化解。

但在项目改造过程中，部分地方政府因上位政策不明确，面临难以决策的困境。例如某项目投资人，计划通过增加保税区、国家级实验室、低碳产业园等配套，提升项目收益能力以缓解政府支付压力，可地方政府担心这类变更未来会被追责，始终不敢决策。

新规对此给出了明确意见：“对收费项目，要加强收入管理，探索挖掘收入潜力，实现项目可持续运营；对暂未收费的项目，地方政府可在充分论证基础上履行必要程序后实施收费”“社会资本方要综合采取创新运营模式、引入先进技术、改进管理手段等多种方式，持续提高项目公司运营专业化水平，合理压减运营成本；要结合项目实际情况，灵活采取拓宽收入渠道、盘活闲置低效资产等多种方式，有效提升项目收益。”

此前，PPP新机制相关政策虽明确了要挖掘项目经营性，但针对存量PPP项目的相关政策并不清晰。新规的这一项规定，有利于投资人多管齐下解决项目问题。

经济观察报：新规提出专项债等财政支持政策拓展PPP项目还款来源，这在实际操作中有多大可能性？

黄华珍：从本轮PPP模式的实践经验来看，还款能力与还款意愿是解决存量PPP项目问题的关键因素。其中，还款意愿涉及地方政府的诚信状况，核心是解决“新官不理旧账”的问题；而还款能力则是解决“巧妇难为无米之炊”的困境。有些地方政府虽有还款意愿，却缺乏相应的还款能力。前述通过降本增效开展的再谈判，虽有助于增强政府的还款能力，但无法从根本上解决问题——地方政府财力的实质性增强才是根本，需要用发展的方式解决发展中出现的问题。

新规明确一般债券和专项债券可用于PPP项目建设和运营，这对拓展PPP项目还款来源具有重要意义，后续需在实操中进一步落实与细化。不过据了解，新规并未针对PPP项目扩大政府债券额度，地方政府需要在现有额度内“统筹新项目与存量项目的衔接问题”，这对地方政府而言无疑是一个挑战。值得注意的是，新规进一步指出要“整合资金和政策资源”“统筹用好中央转移支付资金、地方自有资金”，将其用于PPP存量项目的建设和运营补贴。

（作者杜涛）

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