严管专项债挪用之后

7月份，一位地方政府投融资人士查看省里最新一批专项债发行数据时，发现部分县区专项债发行量大幅减少。这并非这些县区不想发，而是省里限制了发行。“没想到省里对禁止挪用专项债的监管要求落实得这么严格。”他说。

这些被卡住的县区都存在类似问题，比如老项目支出进度不达标，新项目尚未完成招标、未完成土地证办理等要求。“就是要做到项目等资金，而不是资金等项目，目的是防止资金挪用或趴窝。”

一位地方财政部门人士对经济观察报表示，某县往年能发5亿元至6亿元专项债，今年上半年只发了几千万元，导致项目建设全面停滞。

经济观察报获悉，2025年上半年多个省份加大对管理专项债资金使用的管理力度。

比如，部分地区要求设立专项债券资金财政专户，对专项债券资金实行专户管理，并要求项目单位主管部门和项目单位应及时在财政部门信息系统填报资金使用、项目建设、项目运营、项目收益、资产等信息，确保全部专项债券项目纳入穿透式监测系统。

经济观察报了解到，一个专项债自审自发的省份，要求专项债有问题的县区在2025年不准发行新的专项债，必须“先整改，再启动”。

专项债严管的原因是部分地区出现了将专项债挪用至其他领域的现象。

2025年6月，审计署公布对9省地方专项债券管理使用情况的审计结果，发现各类问题金额1325.97亿元。其中92个地区挤占挪用 651.8亿元，主要用于“三保”、偿还国企债务等；7省虚报支出完成情况464.35亿元。

中财—安融地方财政投融资研究所执行所长温来成对经济观察报表示，专项债明确不允许挪用，其用途是项目建设，起到扩大投资，稳定经济的作用。从制度上来说，专项债依托项目收益偿还本息，挪用后，专项债事实上变成了一般债，也就没有了还本付息的来源，中长期来看风险较大。

温来成说，监管部门此前发现过挪用专项债保“三保”的情况，特别是在中西部地区较为普遍。他认为，当部分地方财政“三保”压力较大时，当地政府部门应该想办法优化政府的支出结构，而不是挪用专项债，来确保“三保”的支出。

如何挪用

上述政府投融资人士告诉经济观察报，地方政府挪用专项债的方式很多。比如，某地方政府旗下分别有一家城投平台和产投平台，这两家平台各自控股一家施工企业，参与地方政府各个部门的专项债项目或金融机构融资项目的招投标。两家企业相互中标对方的专项债项目，以此实现资金的循环。通过这种方式，无论是专项债资金还是金融机构借款，未必都实际投入项目，而是通过国有资本收益上缴的方式回流到地方财政。

上述投融资人士表示，对于地方政府来说，通过上述循环的方式，无论项目情况如何，流程看似都是完善的，资金最终可以回流到当地财政。但如果施工单位是央企或者民企，资金流向就无法形成闭环。

一位地方财政部门人士表示，专项债发行主体通常是某个具体项目，实施主体则主要是本级的国企。在这种情况下，地方政府会要求本级国企、城投上缴利润或国有资源有偿使用费，通过这种方式，将专项债资金腾挪至财政内部；此外，还可以让国企参与专项债项目涉及的土地拍卖，以土地出让收入的方式让资金回流至财政。

该财政人士还提到，这些问题也被审计部门发现并指出，但考虑到资金主要用于地方“三保”，所以未对相关责任人进行处理。

为什么挪用

此前，监管部门多次强调专项债不能挪用。2021年9月，财政部发布的《地方政府专项债券用途调整操作指引》就提出，严禁擅自随意调整专项债券用途，严禁先挪用、后调整等行为。

2024年12月，国务院办公厅发布《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》提出，严肃财经纪律，坚决遏制违规使用问题，对日常监管中发现的专项债券资金闲置和违规使用等问题，督促各地逐笔逐条建立问题台账，严格落实整改要求。各级财政部门要对违规使用专项债券资金的地区，依法依规采取扣减限额、约谈通报、考核监督等方式严肃处理，并定期通报典型问题案例，发挥警示教育作用。各级审计部门要依法加强对专项债券的审计监督，继续将专项债券管理和使用情况作为地方党政领导干部经济责任审计等审计项目的重要内容。

但是，这些规定并未能完全阻止地方政府挪用专项债的行为。

2022年，财政部厦门监管局在《地方政府专项债券管理使用存在的问题及建议》一文中指出，存在专项债资金被挪用的情况。专项债券要求用于有收益的公益性项目资本性支出上，但在工作中，存在资金实际投向与计划投向不符、资金用于违规领域的问题。一些地方政府部门未将专项债券资金用于专门项目形成资产，而是以专项债券的名义获得资金，挪用到无收益项目或负面清单项目，如义务教育学校、景观提升工程、缴交非税收入，以及工资、通讯费、差旅费等经常性支出，违反了专项债券的发行管理使用规定。

多名行业人士认为，挪用专项债的背后是部分地区支出刚性不下与收入增长缓慢的矛盾。

中诚信国际研究院执行院长袁海霞对经济观察报表示，地方政府挪用专项债的原因主要有两方面：一方面是财政收支压力。当前地方财政收入持续处于紧平衡，根据其测算，今年仍然是地方流动性压力较大的一年。部分地区为了“三保”，不得不挪用专项债资金来填补其他方面的资金缺口。

另一方面，部分地区也存在项目准备不充分以及配套资金相对不足的情况。

温来成在调研中发现，挪用的专项债大部分是用来保障“三保”支出，特别是中西部财政困难的地方。

上述地方政府投融资人士认为，此前专项债的资金监管力度不够也给挪用创造了条件。

监管影响

袁海霞说，今年部分省份特别强调禁止挪用专项债的原因有以下几个方面：一是专项债资金挪用可能导致资金无法精准发力，增加债务风险，强调专项债禁止挪用，有利于规范使用地方债券资金，加强债务风险防范；二是今年外部形势更加复杂，需要专项债资金精准发力，发挥稳投资、稳增长的作用。禁止挪用资金可以确保资金用于重点领域和关键项目，提高资金使用效益，促进经济稳定增长。

袁海霞认为，短期内，禁止挪用专项债可能会降低部分地方政府可支配资金的灵活性，让这些地区面临资金紧张的局面。但从长期看，规范专项债使用有助于债务资金按照项目建设需求使用，同时有助于加强财政纪律，提高财政资金管理的透明度和规范性，提升财政管理水平。

经济观察报获悉，某省发文严管专项债后，开始改革专项债券项目谋划机制。比如，以前跨区域项目的专项债券，由所在地区各自争取，改为省市提级统筹；另一方面，优先保障省级项目和跨区域项目，之后再根据各个地方的债务风险、管理水平进行分配。

专项债使用规则的变化对市县影响更大，特别是县区一级财政的财力格局。上述政府投融资人士说：“这也是一个矛盾，财力越紧张的地区越需要专项债带来的流动性，但按照专项债的分配原则，应该是经济越发达，项目收益越好的地区应该获得更大份额。”

温来成认为，近几年，专项债进入了还款高峰期，地方财政应根据当地经济发展、财政收支情况精简政府职能、压缩支出。同时，转移支付也可以给地方更大的自主性。此外，上级政府在严管专项债挪用，减少部分地区专项债发行量时，也应该通盘考虑下级县区的财力情况，及时调配资源，保证地方“三保”，防止部分地区出现债务违约。

（作者 杜涛）

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杜涛

财税与环保新闻部主任 长期关注宏观经济，财政和货币政策领域。主要关注财税、审计、环保、基建以及PPP等方向。线索请联系：dutao@eeo.com.cn。